VLAAMSE
REGERING
NOTA
AAN DE LEDEN VAN DE VLAAMSE REGERING
1.
Achtergrond en draagwijdte van de voorliggende regeringsbeslissingen
Het
gebruik van tabak veroorzaakt momenteel wereldwijd naar schatting 4.9 miljoen
doden per jaar. Longkanker is
hierbij de voornaamste doodsoorzaak, maar roken veroorzaakt ook andere kankers,
ondermeer van mond- en keelholte, slokdarm, pancreas, nier en blaas.
Tabaksgebruik wordt verantwoordelijk geacht voor ongeveer 1/3 van alle
kwaadaardige kankers. Daarnaast
draagt het ook bij tot de ontwikkeling van hart- en vaatziekten en
longaandoeningen. De helft van de
rokers sterft aan de gevolgen van tabaksgebruik, en de gemiddelde
levensverwachting van rokers is dan ook 6 tot 8 jaar korter dan deze van mensen
die nooit hebben gerookt. In geďndustrialiseerde
landen maken gezondheidszorgen voor aandoeningen tengevolge van tabaksgebruik 10
% uit van de jaarlijkse globale gezondheidsfactuur.
Tabaksgebruik
is de snelst groeiende doodsoorzaak, zowel in de geďndustrialiseerde wereld als
in ontwikkelingslanden, en zou tegen 2020 de belangrijkste oorzaak van
vroegtijdige sterfte zijn. Verontrustend
is dat het gebruik van tabak bij jongeren toeneemt, en dan vooral dat steeds
meer jonge meisjes beginnen te roken. Indien
geen maatregelen worden genomen kan het aantal tabaksdoden in 2020 jaarlijks
wereldwijd zelfs tien miljoen bedragen.
De
Wereldgezondheidsorganisatie, een agentschap van de Verenigde Naties dat alle
aspecten van gezondheid behandelt, erkende dit als een van de belangrijke
uitdagingen op gebied van gezondheidszorg voor de 21e eeuw, en nam
dan ook het initiatief om dit op internationaal niveau aan te pakken.
Dokter
Gro Harlem Brundtland maakte van tabakscontrole een hoge prioriteit gedurende
haar vijf jaar als directeur-generaal van de Wereldgezondheidsorganisatie.
In 1998 riep ze reeds op om op dit wereldwijde probleem een
internationale respons te formuleren onder vorm van een kaderconventie. Op 24 mei 1999 stemde de algemene vergadering van de
Wereldgezondheids-organisatie in met een resolutie om zo’n kaderconventie te
ontwikkelen. Er werden dat jaar dan
ook internationale onderhandelingen gestart om deze conventie te realiseren. Hiervoor
werd een werkgroep en nadien een Intergouvernementele Onderhandelingsgroep
opgericht, die gedurende 4 jaar aan de tekst van het document werkten. De
definitieve tekst van de kaderconventie werd unaniem aangenomen door de Algemene
Vergadering van de Wereldgezondheidsorganisatie op 21 mei 2003. Het gaat om
het eerste internationale verdrag, met dwingend karakter, omtrent
volksgezondheid, dat werd aangenomen in het kader van de
Wereldgezondheidsorganisatie.
Tijdens
de voorbereidingsfase was er ook een nauwe samenwerking met de Europese Unie,
waar de tekst besproken werd binnen de werkgroep Volksgezondheid en goedgekeurd
door de Europese Ministers van Volksgezondheid tijdens de Raad van 2-3 juni
2003, zodat Europees commissaris van Volksgezondheid David Byrne de conventie in
naam van de Europese Unie kon ondertekenen tijdens de officiële
ondertekeningsplechtigheid. De
Europese Unie ondertekende de Conventie als een organisatie voor regionale
economische integratie. Omdat
het een gemengde overeenkomst is met een aantal bepalingen die tot de
bevoegdheid van de Europese Unie behoren en andere waarvoor de lidstaten (en
gemeenschappen) bevoegd zijn, moet de overeenkomst ook nog door elke lidstaat
afzonderlijk worden ondertekend.
Op
16 juni 2003 werd de Kaderconventie inzake Tabakscontrole opengesteld voor
ondertekening door de lidstaten van de Wereldgezondheidsorganisatie en door
regionale economische organisaties, zoals de Europese Unie. Tijdens
deze eerste dag werd het reeds ondertekend door 28 landen, die sterk van elkaar
verschillen zowel op het vlak van grootte als op het vlak van ontwikkelingspeil.
Afscheidnemend
directeur-generaal dokter Brundtland zei tijdens deze plechtigheid: “De wens
van deze landen om de Conventie op de eerste dag te ondertekenen is eens te meer
een bewijs van de sterke politieke wil om een einde te maken aan sterfgevallen
die veroorzaakt worden door tabaksgebruik. Ik
dring er bij alle landen waar ook ter wereld op aan om hun voorbeeld te volgen
en dit verdrag snel te ondertekenen en te ratificeren. We
zijn verwikkeld in een race tegen de tijd die per jaar vijf miljoen tabaksdoden
eist”
In
de week van 16 tot 22 juni 2003 kon de Conventie in Genčve worden ondertekend. Daarna
werd ze neergelegd bij de secretaris-generaal van de Verenigde Naties. Van 30 juni 2003 tot 29 juni 2004 kan ze op het hoofdkwartier
van de Verenigde Naties in New York worden ondertekend. Nadien is enkel nog een toetreding tot de Conventie mogelijk.
Zodra
veertig staten de Conventie hebben geratificeerd, treedt ze in werking voor deze
landen, en vervolgens ook voor andere landen die ze later ratificeren. Door
de ondertekening binden de staten zich nog niet definitief, maar drukken ze hun
politieke steun uit om in goede trouw te handelen en om zich te richten naar de
beginselen van de Conventie in de periode tot de ratificatie (artikel 18 van het
Verdrag van Wenen inzake het Verdragenrecht).
Na
ratificatie moet de Kaderconventie vervolgens een realiteit worden, doordat de
Partijen de bepalingen omzetten in nationale uitvoeringswetgeving. Daartoe
biedt het secretariaat van de Wereldgezondheidsorganisatie de nodige
ondersteuning.
2.
Artikelsgewijze bespreking van de Conventie
De
Conventie schept een internationaal forum voor tabakscontrole met bepalingen
inzake reclame en sponsoring, prijsbeleid en accijnzen, etikettering, illegale
handel en smokkel, preventiebeleid, luchtafzuiging en tabaksteelt. Landen
en organisaties van regionale economische integratie mogen verder gaan in hun
regelgeving.
Artikel
1 definieert de termen “illegale
handel”, “organisatie voor regionale economische integratie”,
“tabaksadvertenties en –promotie”, “tabakscontrole”,
“tabaksindustrie”, “tabaksproducten” en “tabakssponsoring”. In artikel 2 wordt de relatie van de Conventie met
andere internationale juridische instrumenten uitgeklaard. Deze kunnen met name
strengere vereisten opleggen.
Vervolgens
bevat de Conventie een aantal algemene beginselen en verplichtingen. Artikel
3 noemt de bescherming van huidige en toekomstige generaties voor de
vernietigende gevolgen van tabak voor gezondheid, milieu, economie en welzijn
als doel van de Conventie. In artikel
4 worden de volgende algemene beginselen opgesomd:
-
Iedereen moet worden geďnformeerd over de risico’s van tabak
-
De politiek moet zich op nationaal, regionaal en internationaal niveau
sterk engageren om op een multisectorale en gecoördineerde wijze op te treden.
-
Internationale samenwerking, met name kennisoverdracht en (financiële)
bijstand is nodig.
-
Er moeten maatregelen worden genomen om tabaksconsumptie terug te
dringen.
-
Tabakscontrole kan worden bewerkstelligd door middel van maatregelen op
het vlak van het aansprakelijkheidsrecht.
-
Tabakstelers en werknemers in de tabaksindustrie moeten worden bijgestaan
om op een andere manier te worden ingeschakeld in de economie.
-
Deelname van de civiele maatschappij is essentieel.
Artikel
5 verplicht de Partijen een algemene
multisectorale tabakscontrolestrategie uit te werken, en daarvoor de nodige
financiële mechanismen en internationale samenwerking te voorzien.
Het
derde deel van de Conventie betreft de maatregelen die betrekking hebben op het
verminderen van de vraag naar tabak. De
artikelen 6 en 7 bespreken achtereenvolgens prijsgerelateerde en
niet-prijsgerelateerde maatregelen. Volgens
artikel 8 dienen de Partijen maatregelen te nemen tegen het blootstellen
aan tabaksrook. Artikel 9
machtigt de vergadering van de Partijen om richtlijnen voor te stellen met
betrekking tot de inhoud van tabaksproducten. Artikel 10 legt de Partijen op invoerders en
fabrikanten te verplichten informatie over inhoud en emissies van hun producten
mede te delen. De verpakking en
etikettering van tabaksproducten wordt behandeld in artikel 11. Artikel
12 betreft maatregelen op het vlak van onderwijs en overheidscommunicatie. Tabaksreclame, -promotie en -sponsoring
worden besproken in artikel 13. Het
laatste artikel van dit deel, artikel 14, betreft de rol van de overheid
bij de begeleiding bij het stoppen met roken.
In
een vierde deel zitten de maatregelen vervat die het verminderen van het aanbod
van tabak beogen. Het gaat om
illegale handel en smokkel (artikel 15), verkoop aan minderjarigen (artikel
16) en het voorzien van economisch leefbare alternatieven voor tabakstelers,
mensen die werken in de tabaksindustrie en individuele verkopers (artikel 17).
Artikel
18 stelt dat de Partijen oog moeten
hebben voor de bescherming van het milieu met betrekking tot tabaksteelt en
tabaksverwerking.
In
artikel 19 worden de Partijen opgeroepen wetgeving uit te vaardigen of
aan te passen inzake strafrechtelijke en burgerrechtelijke aansprakelijkheid,
inclusief compensaties.
Het
volgende deel van de Conventie (artikelen 20 tot en met 22) heeft
betrekking op de wetenschappelijke en technische samenwerking en de uitwisseling
van informatie.
Vervolgens
bevatten de artikelen 23 tot en met 26 institutionele regelingen en
financiële bepalingen. Na de
inwerkingtreding van de Conventie zal er een vergadering van de Partijen worden
bijeengeroepen door de Wereldgezondheidsorganisatie, die de nodige
procedureregels en financiële regels zal nemen en de implementatie van de
Conventie zal monitoren. Er zal een
secretariaat worden opgericht voor deze Conventie. De partijen zullen financiële
steun geven aan hun nationale activiteiten die de implementatie van deze
Conventie tot doel hebben. Op
internationaal vlak zullen zij financieel bijdragen aan de activiteiten van
ontwikkelingslanden op bilaterale, (sub)regionale en multilaterale wijze. Zij
zullen zich inzetten voor financiering van deze activiteiten door de
intergouvernementele (financiële) organisaties waar zij deel van uitmaken.
De
beslechting van geschillen over de interpretatie of uitvoering van deze
Conventie wordt geregeld in artikel 27. De partijen kunnen bij ratificatie een bindende
arbitrageprocedure aanvaarden.
In
de artikelen 28 en 29 wordt de procedure voorzien voor de verdere
ontwikkeling van de Conventie door amendering of bijlagen. Deze
dienen door de Partijen te worden bekrachtigd.
Tot
slot bevatten de artikelen 30 tot en met 38 verdragstechnische bepalingen
inzake voorbehouden, terugtrekking, stemrecht, protocollen, ondertekening,
ratificatie en aanvaarding, inwerkingtreding, rol van de depositaris en de
authentieke tekstversies.
3.
Het Vlaamse beleid inzake tabakscontrole
Het
realiseren van een daling van het aantal rokers, specifiek bij jongeren, is één
van de vijf Vlaamse gezondheidsdoelstellingen, die overigens werden opgesteld op
basis van de ‘Health for all’ strategie van de Wereldgezondheidsorganisatie.
Dit
wordt in de praktijk gerealiseerd door het Vlaams Instituut voor
Gezondheidspromotie, dat jaarlijks de wedstrijd Rookvrije Klassen organiseert en
verder meewerkt aan projecten en studies van de Europese Unie en aan
initiatieven van de Wereldgezondheidsorganisatie (zoals de jaarlijkse Werelddag
tegen Tabak). Daarnaast zijn er de
26 LOGO's, die ook aan de gezondheidsdoelstelling rond roken moeten werken en in
het kader hiervan lokale initiatieven opzetten, informeren en sensibiliseren en
VIG-methodieken en –werkinstrumenten proberen te implementeren in hun lokaal
netwerk. Deze 27 organisaties
worden jaarlijks gesubsidieerd door de Vlaamse overheid.
In
de eindtermen en de ontwikkelingsdoelen van de eerste graad van het secundair
onderwijs (Besluit van de Vlaamse regering van 20/6/1996) staat m.b.t.
gezondheidseducatie dat de leerlingen weten dat het gebruik en misbruik van
genotsmiddelen, waaronder tabak, gevolgen heeft op de eigen gezondheid, de
gezondheid van anderen, de sport- en leerprestaties en de sociale relaties.
De
Vlaamse wetgeving betreffende radio- en televisiereclame bepaalt dat
reclameboodschappen, inclusief sponsoring, op radio en televisie geen directe of
indirecte reclame mogen bevatten voor tabaksprodukten (Artikel 81 en 88 van de
decreten betreffende de radio-omroep en de televisie, gecoördineerd op 25
januari 1995).
Landbouwbeleid
: In toepassing van de Europese Verordening nr. 2182/2002 en 1983/2002 omtrent
reconversie van de productie van ruwe tabak, is op Vlaams niveau een
‘Programma voor omschakeling in de sector ruwe tabak’ opgesteld. Telers
die hun quotum definitief hebben verkocht aan de Europese Commissie kunnen een
reconversieproject indienen en hiervoor een gedeeltelijke (75%) of volledige
Europese tussenkomst uit het Gemeenschappelijk Fonds voor Tabak genieten. Tijdens het eerste toepassingsjaar (opkoop in december 2002 en
projectindiening begin 2003) werden 2 projecten ingediend en goedgekeurd.
Het
bestrijden van het tabaksgebruik vormt eveneens het voorwerp van het ontwerp van
samenwerkingsakkoord tussen de Federale Staat, de Vlaamse Gemeenschap, de Franse
Gemeenschap, de Duitstalige Gemeenschap, de Gemeenschappelijke
Gemeenschapscommissie, de Franse Gemeenschapscommissie en het Waalse Gewest. Ervaringen
in andere landen leren dat een globale strategie, met acties op verschillende
domeinen tegelijk, het meeste succes heeft. De
institutionele hervorming brengt met zich mee dat in België de bevoegdheden
betreffende de tabaksproducten en het tabaksgebruik niet door dezelfde overheden
worden uitgeoefend. Bedoeling van
het samenwerkingsakkoord is het benutten van door de federale overheid geďnde
middelen (accijnzen op tabaksproducten) voor ondermeer taken en acties die tot
de bevoegdheden van de Gemeenschappen en Gewesten behoren. De
idee van toepassing van dit werkingsprincipe in België is ontstaan door
internationale studie van de bestrijding van tabaksgebruik.
In diverse landen worden de acties om tabaksgebruik tegen te gaan
namelijk gefinancierd uit de fiscaliteit op de tabaksproducten (onder meer in
deelstaten van Australië, in acht Amerikaanse staten en in Polen).
De mogelijkheid tot uitvoering van het samenwerkingsakkoord is echter nog
steeds geen vaststaand gegeven, daar een aspect van het werkingsbeginsel, met
name de besteding van accijnzen op tabaksproducten aan tabakspreventie, door een
negatief advies van de Raad van State aan het wankelen werd gebracht.
4.
Procedureverloop en “gemengd karakter” van de Conventie
Deze
toetredingsovereenkomst is een “gemengd” verdrag in de zin van artikel 167
§4 van de Grondwet. De
samenwerking in het kader van de Europese Economische Ruimte heeft immers ook
betrekking op materies waarvoor naar intern Belgisch grondwettelijk recht de
Gemeenschappen en de Gewesten bevoegd zijn. Tijdens
de bijeenkomst van 8 juli 2003 legde de Werkgroep Gemengde Verdragen, een
adviserend orgaan van de Interministeriële Conferentie voor het Buitenlands
Beleid, het gemengde karakter vast (bevoegdheden van de federale overheid, de
Gemeenschappen, de Gewesten en de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie). De
gemeenschapsbevoegdheden situeren zich op het vlak van preventieve
gezondheidszorg en de rol van het onderwijs. Gewestbevoegdheden
zitten onder meer vervat in de bepalingen inzake milieubescherming en het
voorzien van economisch leefbare alternatieven.
Overeenkomstig
de bijzondere wet tot hervorming der instellingen en het samenwerkingsakkoord
van 8 maart 1994 over de nadere regelen voor het sluiten van gemengde verdragen
moeten de regeringen van de Gemeenschappen en Gewesten hun machtiging geven voor
de ondertekening van dit verdrag door de federale overheid. Deze
ondertekening zal plaatsvinden tijdens de Algemene Vergadering van de Verenigde
Naties in New York, hetzij op ministerieel niveau, hetzij op niveau van de
ambassadeurs. De ondertekening zal
gebeuren volgens formule 3, dit wil zeggen "één enkele handtekening met
volmachten van alle betrokken overheden, in naam van het Koninkrijk België,
doch met vermelding van alle betrokken entiteiten onder de handtekening". Dit
is de gebruikelijke formule voor de ondertekening door België van verdragen in
multilateraal verband.
De
machtiging dient schriftelijk te worden bezorgd aan de directie-generaal
Europese Aangelegenheden van de Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken,
Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.
5.
Financiële weerslag en budgettaire aanrekening
De
ondertekening en de latere ratificatie van de Kaderconventie hebben op zich geen
rechtstreekse financiële weerslag op de Vlaamse begroting. De
Kaderconventie stelt weliswaar meermaals dat financiële middelen moeten worden
voorzien, en dat ook financieel moet worden bijgedragen aan de internationale
samenwerking, maar dit wordt niet concreet gespecificeerd in de Conventie zelf. De financiële weerslag en budgettaire aanrekening zullen
moeten worden beoordeeld bij het uitvaardigen van de interne
uitvoeringswetgeving voor deze verdrag en bij de afspraken met de federale
overheid met betrekking tot de financiering van de werking van de internationale
uitvoeringsmechanismen van deze Conventie. In
dit kader kan het nuttig zijn om de eerder beloofde bijdragen uit de inkomsten
van verhoogde accijnzen op tabaksproducten in een ‘Tabaksfonds’ ter
financiering van preventieve acties opnieuw ter sprake te brengen.
Het
advies van de Inspectie van Financiën is als bijlage bij deze nota gevoegd.
6.
Weerslag op het personeelsbestand en –budget
Het
voorstel van beslissing heeft geen onmiddellijke weerslag op het personeel.
7.
Weerslag op de lokale besturen
Het
voorstel van beslissing heeft geen rechtstreekse gevolgen voor de lokale
besturen.
8.
Voorstel van beslissing
De
Vlaamse regering beslist: